Le opzioni di politica commerciale di Donald Trump
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Le opzioni di politica commerciale di Donald Trump

Finora, c'è stata scarsa chiarezza in merito a quali politiche specifiche introdurrà il nuovo presidente, ma data la priorità assegnata al commercio nella sua agenda, la situazione è destinata a cambiare rapidamente. Ma quali poteri effettivi detiene il presidente degli Stati Uniti in ambito commerciale e quali sono le misure che Trump può attuare?

Nelle proposte della sua campagna, Donald Trump ha sintetizzato la sua visione per il futuro della politica commerciale in sette punti principali. Tra questi figura l'uscita dal Trans-Pacific Partnership (TPP – Partenariato Trans-Pacifico), l'intenzione di rinegoziare l'Accordo nordamericano per il libero scambio (NAFTA) e l'identificazione e la risposta alle violazioni degli accordi commerciali da parte dei paesi stranieri.

L'uscita dal TPP è già avvenuta

Il 23 gennaio 2017, il presidente Trump ha firmato l'uscita formale dall'accordo TPP che non ha destato particolare stupore alla luce della sua forte opposizione allo stesso. Tra le altre cose, l'obiettivo di questo accordo commerciale di ampia portata era quello di rafforzare la cooperazione tra gli Stati Uniti e numerose grandi nazioni del Pacifico con cui il paese intrattiene relazioni commerciali. Escludendo la Cina, in una certa misura intendeva altresì creare un contrappeso rispetto al predominio cinese nella regione. Poiché l'accordo non era ancora entrato in vigore, le relazioni commerciali esistenti ne risentiranno in misura minima, mentre la Cina potrebbe addirittura beneficiare della decisione. Di fatto, alcuni paesi hanno già considerato di includere la Cina invece degli Stati Uniti in un TPP rinegoziato.

Probabile anche il tentativo di rinegoziare il NAFTA

Trump intende rinegoziare il NAFTA, per ottenere un "accordo migliore". Tuttavia, non è chiaro che cosa intenda effettivamente. In termini generali, l'articolo 2205 del NAFTA consente a qualsiasi parte dell'accordo di recedere previa presentazione di preavviso scritto di sei mesi. Inoltre, in virtù dei poteri presidenziali in materia di affari esteri, nonché della lunga storia legislativa che ha visto il trasferimento dei poteri in ambito commerciale dal Congresso statunitense al presidente degli Stati Uniti, Trump potrebbe presentare la notifica scritta senza l'approvazione del Congresso (vedere Hufbauer, 2016). Se tale scenario si concretizzasse realmente, Trump potrebbe quindi aumentare i dazi ai livelli definiti dall'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) per le "nazioni più favorite", salvo che non decida di uscire anche dall'OMC (cosa che potrebbe infatti fare), nel qual caso potrebbe imporre anche dazi doganali maggiori.

Ampia autorità commerciale del presidente statunitense

Secondo Hufbauer, vi sono cinque ulteriori leggi che Trump potrebbe utilizzare:

  • l'articolo 232(b) del Trade Expansion Act del 1962, che può essere utilizzato per porre limiti alle importazioni, p. es. per ragioni di sicurezza nazionale;
  • l'articolo 122 del Trade Act del 1974, noto come autorità in termini di bilancia dei pagamenti, può essere utilizzato per imporre dazi massimi del 15 per cento fino a 150 giorni su tutte le importazioni, con il vantaggio che la decisione non deve essere giustificata da motivi di sicurezza nazionale;
  • l'articolo 301 del medesimo Trade Act del 1974 è uno strumento ancora più potente che può essere utilizzato come misura di ritorsione contro "prassi commerciali inique", senza fissare un calendario o norme circa i livelli dei dazi;
  • il Trading with the Enemy Act del 1917 potrebbe essere utilizzato per imporre dazi "durante i periodi di guerra", e quest'ultima espressione può essere interpretata in modo relativamente ampio (p. es. potrebbero già essere sufficienti le forze speciali impiegate in un paese straniero);
  • l'International Emergency Economic Powers Act del 1977 può essere utilizzato per imporre dazi in situazioni di "minacce inusuali e straordinarie", espressione che ancora una volta può essere interpretata in modo relativamente ampio dal presidente.

Le suddette leggi fondamentalmente conferiscono a Trump il potere di imporre dazi ai paesi. Alcune di queste leggi possono limitare il livello di intervento (come il punto 2), ma i punti 4 e 5 in particolare gli conferiscono un raggio d'azione significativo. Sebbene qualsiasi azione intrapresa da Trump per imporre un rialzo dei dazi doganali conformemente a tali leggi potrebbe (e in effetti è probabile che accada) essere contestata in tribunale dalle imprese private, Hufbauer sostiene che l'eventuale esito positivo di tali procedimenti giudiziari è tutt'altro che scontato. Inoltre, sembra anche che i paesi stranieri interessati possano rapidamente fare riferimento all'articolo XXIII dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio e intentare causa contro gli Stati Uniti presso l'OMC. Una risposta più probabile potrebbe persino vedere una reazione più rapida da parte di tali paesi stranieri contro le azioni statunitensi, eventualità che segnerebbe in effetti l'avvio di una guerra commerciale. Nel complesso continuiamo a considerare questo risultato come piuttosto improbabile, in quanto andrebbe chiaramente contro l'interesse di un'ampia parte della popolazione statunitense, che dipende in modo significativo dalle importazioni a basso costo.

Adeguamento fiscale alle frontiere come probabile alternativa

Mentre è abbastanza evidente la propensione di Trump per un aumento dei dazi, il Congresso americano di per sé non sembra essere troppo impaziente di aumentarli, secondo le dichiarazioni rilasciate dallo Speaker della Camera dei rappresentanti Paul Ryan e dal leader della maggioranza al Senato Mitch McConnell, dopo le elezioni presidenziali statunitensi. Nel complesso, il partito repubblicano è a favore di uno scambio relativamente libero. La misura preferita di quest'ultimo sembra essere una generale revisione del codice fiscale statunitense, compresa l'introduzione di un "border adjustment", ovvero un adeguamento fiscale alle frontiere, che dovrebbe esentare dalle imposte societarie il reddito delle società generato dalle esportazioni, assoggettando invece a tali imposte il reddito generato dalle importazioni.

Le implicazioni di tale politica dipenderanno sostanzialmente dagli aspetti specifici, ma nella misura in cui rende più costose le importazioni e più convenienti le esportazioni, appare probabile una tendenza verso una riduzione del deficit commerciale USA e un rafforzamento del dollaro statunitense. Tuttavia, Trump ha già dichiarato che ritiene l'adeguamento alle frontiere "troppo complicato" e che considera il dollaro statunitense troppo forte. Alla luce della probabile proroga del periodo di tempo necessario per regolamentare un adeguamento alle frontiere, l'opposizione nei confronti di Trump potrebbe persino aumentare ulteriormente, rendendo le prospettive di tale adeguamento piuttosto incerte.

L'incertezza rimane ancora elevata e persiste il rischio di "guerre" commerciali

In questa fase iniziale, l'incertezza circa le prospettive per la politica commerciale USA sotto la presidenza Trump è ancora elevata. L'ampia gamma di poteri esecutivi che detiene il presidente degli Stati Uniti gli consente di annullare trattati come il NAFTA e di imporre dazi, senza che il Congresso sia sostanzialmente in grado di impedirlo. L'evidente intenzione di Trump di fornire in tempi brevi risultati ai suoi cittadini, oltre alla nomina di figure con spiccate tendenze protezionistiche per posizioni commerciali chiave, segna già un orientamento verso una politica commerciale più protezionistica. Se ciò dovesse effettivamente sfociare in "guerre" commerciali tra gli USA e altre economie è difficile da prevedere, ma il rischio è tutt'altro che trascurabile. La proposta di adeguamento alle frontiere promossa dal Congresso americano, nell'ambito della più ampia riforma fiscale, potrebbe essere un modo per aggirare una guerra commerciale aperta che applica dazi e contingenti. Tuttavia, dato che ci vorrà probabilmente del tempo prima dell'approvazione di una riforma fiscale, Trump può scegliere di agire prima qualora lo ritenga necessario.