Les options de politique commerciale de Donald Trump
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Les options de politique commerciale de Donald Trump

Les politiques que le nouveau président va introduire en matière d'échanges commerciaux ne sont pas encore claires, mais étant donné la place qu'occupe ce sujet dans son programme, la situation devrait changer très rapidement. Mais quel est le pouvoir réel d'un président américain en matière de commerce, et quelles mesures M. Trump peut-il instaurer?

Dans ses propositions de campagne, Donald Trump a résumé sa politique commerciale en sept grands points, parmi lesquels le retrait de l'Accord de partenariat transpacifique (TPP), la renégociation de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), ainsi que l'identification des violations des accords commerciaux par les pays étrangers et les moyens d'y réagir.

Le retrait du TPP a déjà eu lieu

Conformément à sa forte opposition à cet accord et comme l'on pouvait s'y attendre, le président Trump a officiellement retiré les États-Unis du TPP le 23 janvier dernier. L'objectif de cet accord commercial élargi était entre autres de renforcer la coopération entre les États-Unis et plusieurs grands pays commerçants du Pacifique. L'exclusion de la Chine de cet accord était aussi, dans une certaine mesure, un moyen de contrebalancer la domination de ce pays dans cette zone. L'accord n'ayant pas eu le temps d'entrer en vigueur, les dégâts concrets portés aux relations commerciales actuelles seront probablement légers, et il est probable que cette décision profite à la Chine. D'ailleurs, certains pays pensent déjà à remplacer les États-Unis par la Chine dans un TPP renégocié.

Une tentative de renégociation de l'ALENA est aussi probable

M. Trump veut renégocier l'ALENA afin d'obtenir un «meilleur deal». Il n'est toutefois pas évident de comprendre ce qu'il veut dire par là. L'article 2205 de l'ALENA permet à tout signataire de se retirer six mois après soumission d'un préavis écrit. De plus, en raison du pouvoir présidentiel sur les affaires étrangères du pays et d'un long historique de transfert des pouvoirs du Congrès au président dans le domaine du commerce extérieur, M. Trump pourrait se passer de l'approbation du Congrès pour soumettre ce préavis (voir Hufbauer, 2016). Si M. Trump devait agir ainsi, il pourrait ensuite porter les tarifs douaniers aux niveaux stipulés par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour les «nations les plus favorisées», à moins qu'il préfère se retirer également de l'OMC (ce qu'il pourrait d'ailleurs faire), pour imposer des droits de douane encore plus élevés.

Autorité commerciale élargie du président américain

Selon Hufbauer, M. Trump pourrait s'appuyer sur cinq autres lois:

  • l'article 232(b) du Trade Expansion Act de 1962, permettant de limiter les importations, par exemple pour raisons de sécurité nationale;
  • l'article 122 du Trade Act de 1974, connu sous le nom d'«autorité de la balance des paiements», permettant d'imposer un tarif douanier maximal de 15% sur toutes les importations pendant 150 jours au plus, sans devoir avancer des raisons de sécurité nationale;
  • l'article 301 du même Trade Act de 1974 est une arme encore plus puissante, qui peut être utilisée en représailles de «pratiques commerciales déloyales», sans définir de calendrier ni de règles sur le niveau des droits de douane;
  • le Trading with the Enemy Act de 1917 peut être utilisé pour imposer des droits de douane «en temps de guerre», cette formulation pouvant être interprétée au sens large (le déploiement de forces spéciales dans un pays étranger pourrait par exemple suffire);
  • l'International Emergency Economic Powers Act de 1977 peut quant à lui être utilisé pour imposer des droits de douane dans des situations de «menace extraordinaire et inhabituelle», ce qui peut à nouveau faire l'objet d'une interprétation au sens large de la part du président.

Ces lois donnent à M. Trump le pouvoir d'imposer des droits de douane aux pays étrangers. Certaines de ces lois peuvent limiter le niveau d'intervention (tel que le point 2), mais les points 4 et 5 lui confèrent en particulier une importante marge de manœuvre. Bien que toute mesure prise par M. Trump sur la base de ces lois pour imposer des droits de douane plus élevés puisse être contestée devant les tribunaux par des sociétés privées, Hufbauer se montre sceptique quant à leurs chances d'aboutir. Il semble également que les pays étrangers concernés puissent rapidement faire appel à l'article XXIII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce pour porter réclamation contre les États-Unis auprès de l'OMC. Il est plus probable que les pays concernés usent rapidement de rétorsion contre de telles actions des États-Unis, ce qui pourrait en effet constituer un début de guerre commerciale. Dans l'ensemble, nous continuons à considérer un tel scénario comme plutôt improbable, car il serait de toute évidence contraire à l'intérêt d'une large partie de la population américaine, qui dépend fortement des importations à bas prix.

Un ajustement fiscal aux frontières comme autre solution probable

Bien que le penchant de M. Trump pour des droits de douane élevés soit manifeste, les déclarations du Président de la Chambre des représentants, Paul Ryan, et du chef de la majorité au Sénat, Mitch McConnell, indiquent que le Congrès américain ne semble quant à lui pas pressé de les augmenter. Dans l'ensemble, le Parti républicain se montre plutôt favorable au libre-échange. Sa mesure préférée semble être une refonte du code américain des impôts avec la mise en place d'un «ajustement aux frontières», qui exempterait le résultat effectivement réalisé à l'exportation des impôts sur les sociétés, tout en soumettant à ces taxes le résultat effectivement réalisé à l'importation.

Les conséquences d'une telle politique dépendraient en grande partie de son contenu précis, mais elle rendrait les importations plus chères tout en baissant le prix des exportations, ce qui tendrait vraisemblablement à diminuer le déficit commercial américain et à renforcer le dollar. Toutefois, M. Trump a déjà déclaré qu'il considérait l'ajustement aux frontières comme «trop compliqué», et le dollar comme trop fort. Étant donné que l'adoption d'une loi d'ajustement aux frontières pourrait durer, il est probable que l'opposition de M. Trump à l'égard de cette disposition ne fasse que croître, ce qui pourrait en menacer l'avenir.

Niveau d'incertitude élevé, risque de guerre commerciale

En ces premiers jours de la présidence de M. Trump, l'incertitude est encore forte concernant la politique commerciale des États-Unis. Le large éventail de pouvoirs exécutifs dont dispose le président américain lui permet d'annuler des accords tels que l'ALENA et d'imposer des droits de douane sans que le Congrès puisse l'en empêcher. L'intention manifeste de Trump de donner des résultats rapides à ses électeurs, en plus de la désignation de protectionnistes à des postes clés du commerce américain, indique déjà une tendance au protectionnisme dans la politique commerciale américaine. Il est difficile de savoir si cette attitude mènera en effet à des «guerres» commerciales entre les États-Unis et d'autres économies, mais le risque n'est pas négligeable. La proposition d'ajustement aux frontières du Congrès américain dans le cadre d'une réforme fiscale élargie pourrait permettre d'éviter un conflit commercial ouvert, par droits de douane et quotas interposés. Mais étant donné que l'adoption d'une telle réforme fiscale pourrait s'éterniser, M. Trump est susceptible d'agir plus tôt s'il le juge nécessaire.