Die handelspolitischen Optionen Donald Trumps
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Die handelspolitischen Optionen Donald Trumps

Bisher ist nicht wirklich klar, welche politischen Massnahmen der neue US-Präsident in Bezug auf den Handel umsetzen wird. Angesichts des hohen Stellenwerts, den er der Handelspolitik beimisst, dürfte sich dies jedoch rasch ändern. Aber welche handelspolitischen Befugnisse hat ein US-Präsident eigentlich, und welche Massnahmen könnte Präsident Trump tatsächlich ergreifen?

Im Wahlkampf fasste US-Präsident Donald Trump seine Vision einer künftigen Handelspolitik in sieben Hauptvorschlägen zusammen. Darunter figurieren ein Ausstieg der USA aus der Trans-Pacific Partnership (TPP), eine Neuverhandlung des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA), die Identifikation von Ländern, die Handelsvereinbarungen verletzten, und entsprechende Retorsionsmassnahmen auf derartige Verstösse.

Ausstieg aus TPP bereits Tatsache

Am 23. Januar 2017 verkündete Präsident Trump den formellen Ausstieg der USA aus der TPP, was angesichts seines grossen Widerstands gegen diese Vereinbarung kaum überraschte. Ziel dieses breiten Handelsbündnisses war es unter anderem, die Zusammenarbeit zwischen den USA und diversen grossen Handelsnationen im pazifischen Raum zu stärken. Durch den Ausschluss Chinas sollte es gewissermassen auch ein Gegengewicht zur chinesischen Dominanz in der Region schaffen. Da das Abkommen noch nicht in Kraft getreten ist, dürfte sich der materielle Schaden für bestehende Handelsbeziehungen in Grenzen halten, und China könnte sogar von dieser Entscheidung profitieren. Gewisse Länder erörtern zudem nun die Möglichkeit, anstelle der USA China an einer neu verhandelten TPP teilhaben zu lassen.

Bemühungen um NAFTA-Neuverhandlung ebenfalls wahrscheinlich

Donald Trump beabsichtigt, das Nordamerikanische Freihandelsabkommen neu zu verhandeln, um einen «besseren Deal» herauszuholen. Es bleibt allerdings unklar, was genau er damit meint. Generell hat nach dem NAFTA-Artikel 2205 jede Vertragspartei das Recht, mit einer sechsmonatigen Kündigungsfrist aus dem Abkommen auszusteigen. Angesichts der weitreichenden präsidialen Befugnisse in der Aussenpolitik sowie der langen Gesetzgebungsgeschichte, in der immer wieder handelspolitische Kompetenzen vom US-Kongress auf den Präsidenten übertragen wurden, könnte Trump zudem den Vertrag auch ohne Zustimmung des Kongresses aufkündigen (vgl. Hufbauer 2016). Wenn der neue Präsident tatsächlich so vorgehen würde, könnte er anschliessend die Zölle auf das von der Welthandelsorganisation (WTO) gemäss «Meistbegünstigungsklausel» (Prinzip der Gleichbehandlung) spezifizierte Niveau anheben. Sollte Trump allerdings auch aus der WTO austreten (wozu er befugt wäre), könnte er noch höhere Zölle verhängen.

Weitgehende Befugnisse des Präsidenten in Handelsfragen

Gemäss Gary Hufbauer vom Peterson Institute for International Economics gibt es fünf weitere Gesetze, die Trump anwenden könnte:

  • Section 232(b) des Trade Expansion Act von 1962, die zur Begrenzung von Einfuhren herangezogen werden kann, z.B. aus nationalen Sicherheitsgründen.
  • Section 122 des Trade Act von 1974 – die sogenannte «Zahlungsbilanz-Vollmacht» (balance-of-payments authority) – ermöglicht für die Dauer von bis zu 150 Tagen die Verhängung eines Höchstzollsatzes von 15 Prozent auf alle Importe, ohne dass dies durch nationale Sicherheitsgründe gerechtfertigt werden muss.
  • Section 301 desselben Trade Act von 1974 ist ein noch schlagkräftigeres Instrument: Es kann als Vergeltungsmassnahme gegen «unfaire Handelspraktiken» herangezogen werden, ohne dabei einer zeitlichen Begrenzung oder Regeln bezüglich der Höhe der Zölle zu unterliegen.
  • Der Trading with the Enemy Act von 1917 erlaubt es, Zölle «in Kriegszeiten» zu verhängen, wobei letztere relativ breit ausgelegt werden können (der Einsatz von Spezialkräften in einem anderen Land etwa würde schon ausreichen).
  • Der International Emergency Economic Powers Act von 1977 schliesslich ermöglicht die Verhängung von Zöllen in Situationen von «ungewöhnlicher und ausserordentlicher Bedrohung». Auch in diesem Fall ist eine relativ breite Auslegung durch den Präsidenten möglich.

Die vorstehenden Gesetze verleihen Donald Trump im Wesentlichen die Befugnis, Zölle gegen andere Länder zu verhängen. Einige dieser Gesetze sehen nur begrenzte Interventionsmöglichkeiten vor (z.B. Punkt 2), wogegen andere (insbesondere Punkte 4 und 5) dem Präsidenten erhebliche Befugnisse zuteilwerden lassen. Jegliche Massnahmen, die Trump auf Grundlage dieser Gesetze anordnet, um höhere Zölle zu verhängen, könnten (und dürften) von privaten Unternehmen vor Gericht angefochten werden. Laut Hufbauer ist der Erfolg solcher Verfahren allerdings sehr fraglich. Zudem dürften sich die betroffenen Länder sehr schnell auf Artikel XXIII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens berufen und bei der WTO Klage gegen die USA erheben. Wahrscheinlicher noch wäre wohl, dass das Ausland umgehend mit Gegenmassnahmen auf die Handlungen der USA reagiert, was faktisch den Beginn eines Handelskriegs markieren würde. Unter dem Strich erachten wir eine solche Entwicklung indessen als ziemlich unwahrscheinlich, zumal sie den Interessen breiter US-Bevölkerungsteile, die stark von günstigen Importen abhängen, zuwiderlaufen würde.

Einführung eines «Grenzsteuerausgleichs» als wahrscheinliche Alternative

Während Donald Trumps Neigung zu höheren Zöllen recht offensichtlich ist, scheint der US-Kongress von dieser Idee nicht allzu angetan. Zumindest haben sich der Sprecher des Repräsentantenhauses, Paul Ryan, und der Mehrheitsführer im Senat, Mitch McConnell, seit der US-Wahl in diesem Sinne geäussert. Alles in allem befürworten die Republikaner einen relativ freien Handel. Als Massnahme scheinen sie eine allgemeine Überarbeitung der US-Steuergesetze, einschliesslich der Einführung eines Grenzsteuerausgleichs (Border Tax Adjustment), zu bevorzugen. Durch letzteren würden mit Exporten erzielte Unternehmensgewinne von der Unternehmenssteuer befreit, mit Importen erzielte Gewinne hingegen steuerpflichtig.

Die Auswirkungen einer solchen Politik werden grösstenteils von den Details abhängen. Weil sie jedoch zu einer Verteuerung der Importe und Verbilligung der Exporte führen würde, scheint ein Trend in Richtung eines tieferen US-Handelsdefizits und eines stärkeren US-Dollars wahrscheinlich. Allerdings hat Donald Trump bereits verlauten lassen, dass er den Grenzsteuerausgleich als «zu kompliziert» erachte und der US-Dollar in seinen Augen zu hoch bewertet sei. Die Verabschiedung eines Gesetzes zum Grenzsteuerausgleich würde zudem wohl längere Zeit beanspruchen, weshalb sie bei Trump künftig auf noch stärkere Ablehnung stossen könnten. Die Aussichten für eine solche Massnahme sind daher ziemlich unsicher.

Weiterhin hohe Unsicherheit; Risiko von «Handelskriegen» bleibt bestehen

Zu diesem frühen Zeitpunkt besteht nach wie vor eine erhöhte Unsicherheit darüber, wie sich die US-Handelspolitik unter Donald Trump weiterentwickeln wird. Das breite Spektrum an Exekutivkompetenzen, über die der US-Präsident verfügt, ermöglicht ihm die Aufkündigung von Verträgen wie NAFTA und die Verhängung von Zöllen, ohne dass der Kongress ihn ernsthaft daran hindern könnte. Trump strebt ganz offensichtlich schnelle Resultate für seine Wähler an, und die Ernennung protektionistisch gesinnter Persönlichkeiten in handelsnahe Schlüsselpositionen signalisiert bereits eine Hinwendung der US-Handelspolitik zu mehr Protektionismus. Ob dies tatsächlich zu «Handelskriegen» zwischen den USA und anderen Volkswirtschaften führen wird, ist schwer vorauszusagen, wenn auch das Risiko alles andere als vernachlässigbar ist. Die Vorschläge des Kongresses zur Einführung eines Grenzsteuerausgleichs im Rahmen einer allgemeinen Reform der Steuergesetzgebung könnten offene Handelskriege infolge neuer Zölle und Quoten möglicherweise verhindern. Es dürfte jedoch längere Zeit dauern, bis eine solche Steuerreform verabschiedet werden kann. Trump könnte daher schon früher zur Tat schreiten, so er dies als erforderlich erachtet.