Kann der Euro überleben?

Obwohl in der Griechenland-Krise in letzter Minute eine Einigung erzielt wurde, braucht das europäische Projekt einen neuen Anstoss.

«Advance or face retreat.» In diesem Slogan aus dem Jahr 1987 von Edouard Balladur, damals französischer Finanzminister, kam zum Ausdruck, dass die Existenz des europäischen Integrationsprojektes durch wiederholte Krisen im Wechselkurssystem der Region gefährdet war. Gemeinsam mit anderen europäischen Visionären konnte er dieser Lähmung ein Ende setzen und eine Einigung über den Euro herbeiführen, der schliesslich ein gutes Jahrzehnt später im Jahr 1999 ins Leben gerufen wurde.

Ein Start mit Fehlern

Die Einführung des Euros hatte einen hohen Preis. Die Währung wurde eingeführt, ohne von einer fiskalischen Integration begleitet zu werden. Auch gab es keine Mechanismen zur Förderung der strukturellen Konvergenz der Arbeits- und Kapitalmärkte, der Banken und anderer wichtiger Bereiche. Die Mitgliedsstaaten verfolgten weiterhin ihre eigene Fiskalpolitik und gaben eigene Schuldtitel aus. Für Disziplin sollten nur die Anleger sorgen, indem sie Verschwendung mit höheren Finanzierungskosten abstrafen.

Die jüngste Griechenland-Krise zeigt wie innenpolitische Widerstände gegen Sparmassnahmen und Reformen den Rest des Systems zu überdimensionierten Rettungsprogrammen zwingen und die Regierungen in der Eurozone an den Rand einer Situation bringen können, in der sie einen Schuldenschnitt akzeptieren müssen, womit ein gefährlicher Präzedenzfall geschaffen würde. Wird dieser Weg weitergegangen, so entspricht dies der heutigen Version von «Retreat», also einem Rückschritt, auf den Balladur 1987 angespielt hatte. Die Alternative ist Fortschritt («Advance»).

Erste Pläne für einen stärkeren Euro

Die zentrale Frage lautet, welche Form dieser Fortschritt annehmen könnte. Viele der Euro-Gründer waren der Meinung, dass eine Entwicklung in Richtung einer zentralen europäischen «Wirtschaftsregierung» angestrebt werden sollte. Es gab verschiedene Vorschläge. Allen gemeinsam war der Gedanke, dass sie die Befugnis haben sollte, eine nachhaltige und angemessene Fiskalpolitik für die Mitgliedsländer festzulegen, die Strukturen der Arbeitsmärkte einander anzunähern und möglicherweise eine gewisse gemeinschaftliche Haftung für die Staatsverschuldung der Mitgliedsländer zu überwachen.

Widerstände einzelner Länder gegen eine derartige Übertragung politischer Macht verhinderten die Bildung einer solchen «Wirtschaftsregierung», als der Euro ins Leben gerufen wurde. Rund anderthalb Jahrzehnte später wurde 2005 ein neuer Versuch zur Machtzentralisierung unternommen. So wurde ein mächtiger Europäischer Präsident mit einer fünfjährigen Amtszeit vorgeschlagen, der von den nationalen Staats- und Regierungschefs gewählt wird. Die ambitionierten Pläne scheiterten, möglicherweise, weil sie nicht zum Zeitpunkt einer Krise ersonnen wurden. Dieses Scheitern hatte zur Folge, dass die Eurozone, als sie sich mit der Finanzkrise konfrontiert sah, im Wesentlichen dieselbe schwache Struktur aufwies, wie zu ihren Anfängen.

Ein pragmatischer schrittweiser Ansatz

Mit Beginn der ersten Euro-Krise im Jahr 2010 wurden diese Schwächen offenbar. Dies sorgte für neue Anstösse im Hinblick auf den Aufbau des fehlenden Fundaments. Dieses Mal lag der Fokus auf einem pragmatischen und schrittweisen Vorgehen und nicht auf einem grossen Wurf in Richtung einer politischen Union. Diese Diskussion führte schliesslich zum «Fiskalpakt», einem Vertrag, den im März 2012 alle Euroländer unterzeichneten. Gemessen an den früheren Ansätzen ist dies ein bedeutender Schritt vorwärts, denn alle Unterzeichnenden verpflichten sich, nationale Gesetze zu erlassen, die einen stufenweisen Schuldenabbau gewährleisten, wenn festgelegte Grenzwerte überschritten wurden. Wie die Umsetzung in der Praxis aussehen wird, ist derzeit noch unklar, und da die gesteckten Ziele für die meisten Länder noch immer in weiter Ferne liegen, sind die ersten Hinweise nicht gerade positiv.

Während die Fortschritte beim Fiskalpakt langsam vonstattengehen, wurde die Schaffung der Bankenunion rasch vorangetrieben mit dem Ergebnis, dass sie wohl den grössten Erfolg beim «Schliessen der Lücken» des ursprünglichen Euro-Konstrukts darstellt. Sie wird zwar erst Anfang nächsten Jahres in die Tat umgesetzt, wurde noch nicht während einer systemweiten Krise auf die Probe gestellt, und es fehlt noch eine Einlagensicherung für die gesamte Eurozone. Sie wird aber im Rahmen der EZB, der stärksten der Euro-Institutionen, aufgebaut und umfasst sowohl die Grossbanken als auch, indirekt, die kleineren Institute.

Ein weiterer wichtiger Bereich ist der Arbeitsmarkt. Im Sinne eines stabilen Euros müssen die Mitgliedsländer ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen Sicherheit und Vorhersehbarkeit für die Arbeitnehmer auf der einen Seite und dem nötigen Spielraum zur Bewältigung von Schocks und neuen Technologien auf der anderen finden. Vor der Krise mangelte es in vielen Ländern daran. Als Folge der Krise waren Rettungsmassnahmen für Länder wie Spanien an die Umsetzung von Arbeitsmarktreformen geknüpft, und dasselbe gilt nun für Griechenland.

Das damit in Zusammenhang stehende Thema der grenzüberschreitenden Mobilität der Arbeitskräfte ist zweischneidig. Unter Ökonomen gilt sie zusammen mit einem freien Kapitalverkehr als wesentlicher Faktor für einheitliche Währungsräume. In der Theorie zieht eine im Aufschwung befindliche Region Arbeitskräfte aus Regionen mit Überkapazitäten am Arbeitsmarkt an. Dies vermindert die Überhitzung in der ersten und die Arbeitslosigkeit in der zweiten Region. Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist eine der Kernsäulen der Eurozone (sowie der breiteren EU und der Schweiz, wobei es aktuell Gesetzesänderungen gibt). Die daraus resultierenden Personenströme haben vermutlich die kurzfristigen makroökonomischen Ungleichgewichte verringert, gehen aber gleichzeitig mit einer unerwünschten strukturellen Aushöhlung einher.. Idealerweise werden neue Zentren industrieller Stärke geschaffen, welche die Arbeitskräfte wieder zurück ins Land holen können.

Gewisse Fortschritte, aber es bleibt noch viel zu tun

Was könnten die nächsten Schritte sein? Ein wichtiger Meilenstein wäre es, frühere Vorschläge für Eurobonds wiederzubeleben. Diese Papiere würden von einer Gruppe von Regierungen aus der Eurozone begeben, die sich gemeinschaftlich zu einer Rückzahlung verpflichten. Dies mag zwar als ein grosser Schritt erscheinen. Eine Ironie der aktuellen Situation besteht aber darin, dass es bereits eine Form der gemeinschaftlichen Haftung gibt. Bei einer Insolvenz Griechenlands wären es die europäischen Institutionen, die letztendlich den grössten Teil der Kosten zu tragen hätten. Somit gibt es bereits Schulden auf der Ebene der Eurozone.

Noch kontroverser ist die Frage nach einem formalen Prozedere für einen Ausstieg («Exit»). Das Beispiel Griechenland hat zwar gezeigt, dass es durchaus sinnvoll sein könnte, entsprechende Prozesse vorab festzulegen. Aber dies birgt auch Gefahren. Wenn alle Verträge und Bankeinlagen mit einer Klausel für den Fall eines Auseinanderbrechens ausgestattet würden, so würde dies die Integrität des Euros untergraben. Unterschiede zwischen italienischen und deutschen Euro-Einlagen wären an der Tagesordnung und nicht nur eine entfernte Möglichkeit. Dies spricht dafür, dass ein Exit-Prozedere so gestaltet werden müsste, dass es nur im Extremfall, bei Zahlungsausfällen und Kapitalverkehrskontrollen, zum Tragen kommt, was im Wesentlichen der aktuellen Lage entspricht.

Fortschritt oder Rückschritt

Das System ist weniger anfällig als in der Vergangenheit, was möglicherweise vor allem für Banken gilt. Es ist jedoch offen, ob eine Reihe von technokratischen und zwischenstaatlichen Institutionen in Krisenzeiten über Legitimität verfügen wird.

Ohne starke zentrale politische Instanz besteht das Risiko, dass diese Unklarheit die Stärke der Bankenunion zu Krisenzeiten begrenzt, wenn wichtige Entscheidungen, Banken zu schliessen, getroffen werden müssen. Aber vielleicht spielt dieses vage Vorgehen gar keine Rolle. Vielleicht «wursteln» sich der Euro und die EU weiter mit spätabendlichen Verhandlungen durch, so wie es in der Vergangenheit des Öfteren der Fall gewesen ist. Und vielleicht können einige der tiefgreifendsten Konflikte zwischen mächtigen Staaten wie Deutschland und Frankreich im Grunde nur auf diese Weise gelöst werden anstatt von einer zentralen Instanz. Einige skeptische Anleger könnten daher zu dem Schluss kommen, dass dies einen schwachen Euro bedingt, der letzten Endes zusammenbrechen muss. Der Euro wird jedoch nach wie vor von einer Zentralbank unterstützt, deren Kompetenzen nur durch einen langen diplomatischen Prozess geändert werden können.

Bei Redaktionsschluss forderte Frankreichs Präsident Hollande eine Regierung der Eurozone mit einem festgesetzten Haushalt sowie ein Parlament, um ihre demokratische Kontrolle zu gewährleisten. Damit knüpfte er an frühere Pläne für eine starke zentrale politische Institution an. Wir wissen bisher noch nicht, wie Bundeskanzlerin Merkel darauf reagieren wird. Ungeachtet des Ausgangs derartiger Debatten lässt sich folgendes grundlegendes Fazit ziehen: Mit Blick auf Stabilität und Wachstum in der Eurozone muss die aktuelle Krise als Gelegenheit für weiteren Fortschritt genutzt werden.