陈昌华 - 每月专栏 才做一半的国企改革

才做一半的国企改革

国企改革到底会改什么?经过大约一年的观察,我们开始大致有点概念,但到底这些改变是不是原来中央国企改革的初衷,而这些改革对中国长期经济发展又能带来什么影响,则是未知之数。

跟诸如财税改革和金融改革等比较,国企改革的特点是每家企业的情况都有所不同,因此中央政府在改革中往往只能定下一些基本的原则,具体方案则不可避免地来自企业或地方政府。如此改革的最大问题是,推动改革的主体往往就是当中的最大既得利益者,因此,可以想象他们会愿意进行一些对自己有利的改革,但对另一些改革尽量回避。

如果回头看十八届三中全会对国企改革的论述,我们可以看到下面几个重点:一是国企应该分为几类,分别是公益性的、功能性的和竞争性的。对于竞争性的企业,国有资本不需要控股;二是对绝大部分的国企可以实行混合所有制;三是设立管理层激励机制。

从所见已公布的国企改革方案和跟一些从事地方国企改革设计的官员、学者的讨论中,我们可看到大部分方案是沿着国有资本减持,引进国内外战略投资者,但底线是国有资本维持控股地位。在改革过程中,则同时设立对管理层的激励机制,把国企领导层分为两批:一批是可能将来会转为官员的,他们的工资将接近同级政府官员水平;另一批则是不会回到政府工作的职业经理人。

另一方面,我们发觉不论是央企还是地方政府,都不愿把较重要但属于竞争领域的国企控股权出让。我们曾在一个沿海特大城市跟一些当地搞国企改革的智囊和官员讨论,发现他们以各种奇怪的理由反对出售一些当地较大的竞争性企业。例如当地有一家大型食品国企,理论上食品企业没有明显的战略意义,更属于竞争行业,但当地官员以保障食品安全为由反对出售该企业。这是一个似是而非的论据。在全世界众多国家中,特别是发达国家,他们的食品工业绝大部分是民营的,但他们的食品安全记录远胜中国。因此食品安全与否最主要的因素是安全监管体系是否完善,跟企业的属性没太大关系。另有一些例子是,国企要做地产才能保证当地的城市建设符合政府要求。同样的,这都是既得利益集团为保护自己的利益而作出的辩护。

因此,沿着现在这种“自己人改革自己人”的方向发展下去,中国的国企改革将不会是突破性的全面改革。当然,如能减少国企的控股比例,引进多元的投资和设立管理层激励机制等都会对国企的效率有一定改善,但国企改革真正要改的应是让大量充斥于竞争行业,如消费、商贸、地产和部分金融等领域的国企转为民营,或起码真正意义的混合所有制——即国有资本不再占有高控股地位。如果能把这批企业释放,中国才会享受到体制改革所带来的生产力进步。现在可能出现的改革不会为中国经济带来根本性的改变。

那为什么真正意义上的国企改革这么困难呢?这里面有几个问题,其中之一是“自己人改自己人”。当中央政府不能做太明确的政策规定时,改革的主导权便落在央企、国资委和地方政府手中,他们定会有很大的积极性去改变一些对现有既得利益者不太有利的方案,例如国企高管的工资不如其他企业的高管,因此搞管理层激励机制便很有动力,而出售这部分股权给其他投资人也对他们的根本利益没太大影响,所以他们也不会反对,但前提是控制权不能丢。如果中央政府真的有心让国企改革退出竞争性领域,那就应该明确国企全面从竞争性领域中退出,例如国企不应继续存在于消费、商贸和地产等行业。

国企改革另一障碍在于政府角色与职能。在现今中国政体下,各级政府都被授予“全能政府”的角色,在这个角色下,政府被认为要对社会中出现的各种问题都要在短期内拿出解决方案。因此,政府往往倾向于希望直接影响企业的行为,而非通过制定法规和依法执行来解决。就以上面的例子来说,大多政府都是通过订立食品安全法规和成立相应监管机构执行法规,来解决他们的食品安全问题,但中国的地方领导更倾向把企业控制在手里,有问题时就跟他们打个电话去解决。在这种情况下,他们肯定想多控制一些企业,结果则是低下的效率。

过去的30多年历史中,中国有不少改革,如农村承包制、加入WTO和上世纪90年代的房改,都为经济加速发展创造了条件,但有更多的改革未竟全功,如国企改革、政府职能改革与行政审批改革等。这一轮“自己人改自己人”的国企改革又将有多大成效,可能在不少方面真的不能太乐观。

来源于:财新网 2014年09月22日