陈昌华 - 每月专栏 地方债再摸底

地方债再摸底

农历新年前后,除西藏自治区的各省、自治区、直辖市及其他三市(青岛、宁波和厦门)相继公布其地方债务审计报告。

报告延续此前审计署公布的全国地方政府债务审计报告形式,将地方政府债务分为三类:地方政府直接债务,政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务。从这些报告看,各地地方政府负债情况存在较大差异,为方便研究,我们将各省份按地区分组(四个直辖市、南部、长三角、中部、东北、北部、环渤海以及西部地区,个别地方有重合),并从四方面对地方政府债务风险加以分析。

第一,地方政府债务占地方GDP之比。我们计算出各省份2013年6月地方政府债务占2012年至2013年GDP平均值的比例,全国平均水平为29.7%。各省份中,贵州和重庆最高,分别为85%和61%。同时,西部地区政府债务占地方GDP比例高于其他地区,考虑到西部地区欠发达的经济状况,这并不奇怪。令人吃惊的是,尽管拥有相对发达经济水平,四个直辖市紧随西部地区。可能的解释,一是鉴于直辖市相对其他地区较高的政治影响力,借款变得更容易;二是直辖市地区的土地价格远高于其他地区,这可从四个直辖市地区土地收储支出比例远高于其他地区得到证明。

第二,地方政府债务占地方综合财力之比。各市中,宁波政府债务占地方综合财力之比最高,为165.8%,远高于全国平均水平的100.3%。对比宁波和杭州的数据发现,两者地方财政收入相差15%-20%左右,宁波土地收入仅约占杭州的一半。考虑到宁波以制造业为主,而杭州以商业和旅游为主,这种土地收入的差异便可理解。因此,宁波若要保持与杭州相当的基础设施投资,只能依靠更多的地方政府债务。

第三,直接借款占三项地方债务之和的比例。这项指标颇有争议,有学者认为这项比例越小,政府需实际承担的债务负担就越小。考虑到中国现状,政府担保的债务以及政府具有一定救助责任的债务虽非政府直接举债,但基本都是在政府背后支持下产生的,而这类贷款往往是市场和中央政府最难掌握实情的。因此我们将这项指标看作反映政府债务透明度的标准:比例越高,政府直接举债占总体债务份额越大,政府债务透明度越高。综合所有区域来看,北部和东北地区政府债务透明度最高,中西部以及长三角地区政府债务透明度最低。

第四,地方政府债务到期期限。通常意义上,债务到期期限越长,短期风险就越小。我们计算出各地2015年之前到期债务占总债务的比例。考虑到地方政府发布的是截至2013年6月的债务数据,我们假设在2013年下半年到期的政府债务会被重组,而其中25%将于2015年前到期。基于此,我们再加上已公布的2014年和2015年到期的政府债务,全国平均39.8%的债务将于2015年之前到期。地方上,长三角地区2015年前到期的债务比例最高,四大直辖市其次,南方地区比例最低。

综合以上四项指标,重庆和宁波的地方政府债务风险最大,其次是北京、天津、上海等几个大城市以及西部地区。南方地区债务风险最小,北方及东北地区债务风险相对较小。西部地区的高债务风险并不令人吃惊,意外的是四大直辖市的高债务风险及北方和东北地区相对较低的债务风险。

自审计署公布地方政府债务的几个月以来,地方政府负债情况透明度得到了很大的改善。加之中组部宣布将地方政府负债纳入地方官员考核标准,我们有理由相信地方官员将对政府借贷行为更加谨慎,而负债较重的地方政府也将面临更大的去杠杆压力。同时,由于地方政府负债是地方基础设施建设的一个主要来源,可预见的是,基础设施投资将面临较大的下行压力。在过去的几年中,基础设施投资是经济增长的一个主要动力来源,尤其是由地方政府投资的高速公路及公用事业管理的增长率,远远高于由中央政府支撑的铁路及电力部门的增长率。

除了减少借贷,地方政府另一个偿还债务的途径是向公众出售现有资产。当下,中央政府鼓励国有部门更加多样的所有权方式,地方政府完全有可能积极参与到出售政府资产的行列中,包括土地和营运资产。如上所示,四大直辖市的政府债务风险虽相对较高,但它们也拥有比其他地方更多的政府资产向私有部门出售,用以偿还政府债务。因此,我们预测四大直辖市将会成为政府出售国有资产最积极的地方。

在过去的几年中,大量政府债务投向基础设施建设,而偿还政府债务很大程度上依赖于这些基础服务收益。债台高筑的地方政府或将成为促使中央政府改革公用事业定价的另一重要因素。

来源于:财新网 2014年03月10日