陈昌华 - 每月专栏 地方债之忧

地方债之忧

能否妥善处理地方政府债务问题,将是决定2014年股市走向的主要因素。

近日,国家统计局公布了政府债务审计报告。市场在最初几天对这份报告没有太大的反应,但随后的一段时间,市场还是倾向从较负面的方向阅读这份报告,至少这份报告并不能明显减少市场对地方政府债务的担忧。

根据这次审计的结果,截至2013年6月底,地方政府直接债务约10.9万亿元,负有担保责任的债务约2.7万亿元,可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿元,符合市场的预期。然而在这种情况下,为什么这个报告并没有为市场带来正面因素?这里有几个原因。

首先,市场一致认为这份报告早在十八届三中全会开始前就已经完成,但没有公布。市场认为没有公布这些数字的原因是,希望在公布的同时,能形成一套具体的方案管理新增债务和处理已形成的债务。但在审计结果公布时,政府相关部门没能同时公布改革方案,这是第一个让市场失望的地方。

其次,虽然地方政府债务总量在市场预期的范围内,但它的增长速度之快却让人瞠目结舌。如果我们把这份审计报告同2011年政府公布关于2010年数据的报告对比一下,可以发现从2007年底到2010年底,地方政府债务从不到5万亿元上升到了10.7万亿元,等于翻了一番,而从2010年底到2013年中,债务余额则再度上升接近80%至18万亿元。这等于说在过去的六年中,地方政府债务约每三年就翻番。这是一个相当高且不能持续的速度。如果在2014年后,这种情况还持续下去的话,将来一定出问题。

除了总体增长速度过快,这次审计报告中还反映出几个令人不安的发展方向。

第一,在地方政府债务中,从2010年到2013年中,政府可能承担一定救助责任的债务增长最快,远高于政府的直接债务或政府担保的债务。

一般来说,这些政府可能承担一定救助责任的债务并不是由政府部门直接举债的,而是政府在背后向各方表示对项目的支持态度。恰恰这类贷款往往是市场最难掌握实际情况的,而现在,政府相关部门也无法提出一个真正被消费者认为能够有效检查和控制这类相对隐蔽贷款的方法。展望将来,如果地方政府债务管理模式将由地方政府公开发债代替现在各级政府通过不同企业、各自不规范举债的话,那么如何管理将来几年地方政府这种高速增长的间接负债,将是一个十分大的难题。其中最关键的一点是如何在日常运作中确认一个企业(特别是国有企业)的贷款到底是正常营运投资需要,还是企业代替地方政府的贷款?这个问题可能并不容易解决,但如果解决不了,那所有的“开前门,堵后门”的说法将只是空话,因为后门根本堵不住。

第二, 相比省、市政府,县或县以下政府的负债在过去几年间的增长速度更快。

这是一个非常让人不安的趋势。跟省市相比,县或县以下政府的税基薄弱很多,而他们的基建或工业项目相比大城市经济效益也往往较低,因而不能独自承担还本付息的责任。因此这些地方政府更依赖土地出让收入来偿还债务,但他们的土地又往往最不值钱。因此,从金融稳定的角度,将来地方债务的发行者应首先集中于省级或大城市政府,县级政府的建设资金应当从省级政府中调拨。

第三,非银行贷款比例大幅上升。

从正面看,银行贷款给地方政府的债务量在过去两三年间已经得到了有效控制。但同时,来自于非银行渠道的地方政府债务则大量攀升。这类债务并非通过银行渠道又充斥着银行的影子,如果地方政府将来真的不能偿还这些债务,谁也不敢保证银行体系不会受到影响。从长远来说,地方政府或相关企业既不应从商业银行贷款也不应透过诸如信托等非常不透明的渠道来融资,反之他们应集中靠发行债券来解决融资问题,不足部分由国家政策性银行贷款来补充。

审计报告不断强调地方政府的三类贷款(直接贷款、担保贷款和间接贷款)不能直接相加,从学术层面来看可能有点道理,但在现实上这些讨论没有意义。

在2008年金融危机发生时,美国政府没有必然义务为房利美和房贷美埋单,但现实的情况是假如美国政府当时不出面干涉的话,金融市场恐将大祸临头。同理,如果中国经济出现大的问题,大量地方政府的“间接贷款”不能偿还,那只有两个可能:金融体系承担大部分损失,而这可能引致金融危机,或是各级政府为这些“间接贷款”埋单。因此市场肯定会把这三类贷款加起来做总体评价。

来源于:财新网 2014年02月10日